Il Recupero dei rifiuti nella normativa Uniononale e Nazionale

Il Recupero dei rifiuti nella normativa Uniononale e Nazionale

In sintesi, come vedremo, il recupero dei rifiuti ottimizza il trattamento dei rifiuti consentendone la conversione per uno scopo specifico, sia per generare energia che per ottenere nuove materie prime.

Il corpo delle principali disposizioni della normativa dell’Unione europea sulla gestione dei rifiuti è contenuto nella Direttiva 2008/98/CE (c.d. “Direttiva Quadro Rifiuti”) del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive (vedi: versione consolidata) nel corso degli anni

modificata da:

REGOLAMENTO (UE) N. 1357/2014 DELLA COMMISSIONE del 18 dicembre 2014

DIRETTIVA (UE) 2015/1127 DELLA COMMISSIONE del 10 luglio 2015

REGOLAMENTO (UE) 2017/997 DEL CONSIGLIO dell’8 giugno 2017

DIRETTIVA (UE) 2018/851 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 30 maggio 2018

rettificata da:

Rettifica, GU L 297, 13.11.2015, pag.  9 (2015/1127)

Rettifica, GU L 042, 18.2.2017, pag.  43 (1357/2014)

Rettifica, GU L 328, 22.12.2022, pag.  171 (2008/98/CE)

Le modifiche successive alla direttiva 2008/98/CE sono state integrate nel testo originale. La versione consolidata ha esclusivamente valore documentale.

Nell’ambito di un pacchetto di misure dell’Unione Europea rivolte allo sviluppo dell’economia circolare, intesa come sistema che conserva il più a lungo possibile il valore di prodotti, materiali e risorse nell’economia, riducendo al minimo la produzione di rifiuti, nel 2018 è entrata in vigore la Direttiva (UE) 2018/851 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018 che ha  modificato la  Direttiva 2008/98/CE, e quindi la legislazione europea  in materia di rifiuti (vedi: versione consolidata).

In Italia in attuazione della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione.), è stato emanato il Decreto Legislativo del 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) che nella Parte Quarta (Artt. da 177 a 266) disciplina la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti contaminati.

Il Decreto Legislativo del 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) nel corso degli anni è stato più volte modificato (vedi: Aggiornamenti all’atto)

In particolar modo si sono avute modifiche al Decreto Legislativo del 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) ad opera del

Successivamente, l’art. 35 (Misure di semplificazione per la promozione dell’economia circolare) del Decreto Legge 31 maggio 2021, n. 77 (Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure) convertito con modificazioni dall’Articolo 1  della legge n. 108 del 29 luglio 2021, ha apportato, ancora, numerose modifiche al D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, al fine di consentire la corretta gestione dei rifiuti e la migliore attuazione degli interventi previsti dal Piano nazionale di ripresa e resilienza, anche al fine di promuovere l’attività di recupero nella gestione dei rifiuti in una visione di economia circolare come previsto dal nuovo piano d’azione europeo per l’economia circolare.

La Direttiva 2008/98/CE stabilisce, all’art. 4,  una gerarchia dei rifiuti (pietra angolare delle politiche e della legislazione dell’UE sui rifiuti).
Il primo comma dell’art. 4 della Direttiva 2008/98/CE stabilisce che:
“La seguente gerarchia dei rifiuti si applica quale ordine di priorità della normativa e della politica in materia di prevenzione e gestione dei rifiuti:
a) prevenzione;
b) preparazione per il riutilizzo;
c) riciclaggio;
d) recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia; e
e) smaltimento“La gerarchia dei rifiuti si applica come ordine di priorità nella legislazione e nella politica di prevenzione e gestione dei rifiuti.  Il suo scopo è duplice:

  • ridurre al minimo gli impatti negativi della produzione e della gestione dei rifiuti; E
  • per migliorare l’efficienza delle risorse.

La gerarchia è generalmente rappresentata sotto forma di piramide rovesciata con le opzioni più preferite all’estremità superiore e lo smaltimento in basso come soluzione di ultima istanza per la gestione dei rifiuti.

Il primo comma dell’art. 179 (Criteri di priorità nella gestione dei rifiuti) del Decreto Legislativo del 3 aprile 2006, n. 152 riprende il primo comma dell’art. 4 (Gerarchia dei rifiuti) della Direttiva 2008/98/CE
“La gestione dei rifiuti avviene nel rispetto della seguente gerarchia:
a) prevenzione;
b) preparazione per il riutilizzo;
c) riciclaggio;
d) recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia;
e) smaltimento.”

In merito alla distinzione tra “attività di recupero  dei rifiuti” e “attività di smaltimento dei rifiuti”, la Direttiva 2008/98/CE ha recepito le indicazioni fornite dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, , delineate in maniera chiara  a partire dalla Sentenza della Corte (Quinta Sezione) del 27 febbraio 2002,  Abfall Service AG (ASA) contro Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie, Causa C-6/00.

Il punto 69 della Sentenza della Corte (Quinta Sezione) del 27 febbraio 2002,  Causa C-6/00 afferma che: “la caratteristica essenziale di un’operazione di recupero di rifiuti consiste nel fatto che il suo obiettivo principale è che i rifiuti possano svolgere una funzione utile, sostituendosi all’uso di altri materiali che avrebbero dovuto essere utilizzati per svolgere tale funzione, il che consente di preservare le risorse naturali.”

Il punto 15 dell’art. 3 della Direttiva 2008/98/CE:

  • definisce «recupero»: “qualsiasi operazione il cui principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere una particolare funzione o di prepararli ad assolvere tale funzione, all’interno dell’impianto o nell’economia in generale”;
  • precisa che l’allegato II alla Direttiva 2008/98/CE riporta un elenco non esaustivo di operazioni di recupero.

Il punto 19 dell’art. 3 della Direttiva 2008/98/CE:

  • definisce «smaltimento»: ” qualsiasi operazione diversa dal recupero anche quando l’operazione ha come conseguenza secondaria il recupero di sostanze o di energia”;
  • precisa che l’allegato I alla Direttiva 2008/98/CE riporta un elenco non esaustivo di operazioni di smaltimento.

Il punto t) dell’art. 183 del Decreto Legislativo del 3 aprile 2006, n. 152:

Il punto z) dell’art. 183 del Decreto Legislativo del 3 aprile 2006, n. 152:

L’ALLEGATO II e le  note da 8 a 13 alla Direttiva 2008/98/CE riportano l’elenco (non esaustivo) delle OPERAZIONI DI RECUPERO

R 1 Utilizzazione principalmente come combustibile o come altro mezzo per produrre energia ( *8 )
R 2 Recupero/rigenerazione dei solventi
R 3 Riciclo/recupero delle sostanze organiche non utilizzate come solventi (comprese le operazioni di compostaggio e altre trasformazioni biologiche) ( *9 )
R 4 Riciclaggio/recupero dei metalli e dei composti metallici ( *10 )
R 5 Riciclaggio/recupero di altri materiali inorganici ( *11 )
R 6 Rigenerazione degli acidi o delle basi
R 7 Recupero dei prodotti che servono a ridurre l’inquinamento
R 8 Recupero dei prodotti provenienti da catalizzatori
R 9 Rigenerazione o altri reimpieghi degli oli
R 10 Trattamento in ambiente terrestre a beneficio dell’agricoltura o dell’ecologia
R 11 Utilizzazione di rifiuti ottenuti da una delle operazioni indicate da R 1 a R 10
R 12 Scambio di rifiuti per sottoporli a una delle operazioni indicate da R 1 a R 11 ( *12 )
R 13 Messa in riserva di rifiuti in attesa di una delle operazioni indicate da R 1 a R 12 (escluso il deposito temporaneo, prima della raccolta, nel luogo in cui i rifiuti sono prodotti) ( *13 )

È da notare che L’ALLEGATO II  alla Direttiva 2008/98/CE riprende l’elenco delle OPERAZIONI DI RECUPERO di cui all’Appendice 5B della “Decisione dell’OCSE OECD/LEGAL/0266, relativa al controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti destinati ad operazioni di recupero“, che a sua volta riprende l’elenco  di cui all’Allegato IV, sezione B, operazioni di recupero, della “Convenzione di Basilea sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento”.

Vedi: Sistema di controllo dell’OCSE per il recupero dei rifiuti

 

L’Allegato C alla Parte IV del Decreto Legislativo del 3 aprile 2006, n. 152 (così come modificato dal Decreto Legislativo del 3  settembre 2020, N. 116 (in attuazione della direttiva (UE) 2018/851 che modifica la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti) con l’art. 8, comma 1, lettere a) e b)) riporta l’elenco (non esaustivo)   delle OPERAZIONI DI RECUPERO
R1 Utilizzazione principalmente come combustibile o come altro mezzo per produrre energia (nota 4)
R2 Rigenerazione/recupero di solventi
R3 – Riciclaggio/recupero delle sostanze organiche non utilizzate come solventi (comprese le operazioni di compostaggio e altre trasformazioni biologiche) (**);
R4 – Riciclaggio /recupero dei metalli e dei composti metallici (***);
R5 – Riciclaggio/recupero di altre sostanze inorganiche (****)
R6 Rigenerazione degli acidi o delle basi
R7 Recupero dei prodotti che servono a ridurre l’inquinamento
R8 Recupero dei prodotti provenienti dai catalizzatori
R9 Rigenerazione o altri reimpieghi degli oli
R10 Trattamento in ambiente terrestre a beneficio dell’agricoltura o dell’ecologia
R11 Utilizzazione di rifiuti ottenuti da una delle operazioni indicate da R1 a R10
R12 Scambio di rifiuti per sottoporli a una delle operazioni indicate da R1 a R11 (7)
R13 Messa in riserva di rifiuti per sottoporli a una delle operazioni indicate nei punti da R1 a R12 (escluso il deposito temporaneo, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti) (8)

(**) Sono compresi la preparazione per il riutilizzo, la gassificazione e la pirolisi che utilizzano i componenti come sostanze chimiche e il recupero di materia organica sotto forma di riempimento.
(***) È compresa la preparazione per il riutilizzo.
(****) Sono compresi la preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio di materiali da costruzione inorganici, il recupero di sostanze inorganiche sotto forma di riempimento e la pulizia del suolo risultante in un recupero del suolo.

(7) In mancanza di un altro codice R appropriato, può comprendere le operazioni preliminari precedenti al recupero, incluso il pretrattamento come, tra l’altro, la cernita, la frammentazione, la compattazione, la pellettizzazione, l’essiccazione, la triturazione, il condizionamento, il ricondizionamento, la separazione, il raggruppamento prima di una delle operazioni indicate da R 1 a R 11.”

Come abbiamo visto, sia Il punto 15 dell’art. 3 della Direttiva 2008/98/CE che il punto t) dell’art. 183 del Decreto Legislativo del 3 aprile 2006, n. 152 precisano che gli elenchi di cui ai rispettivi allegati II e C (della Parte IV) sono a titolo meramente esemplificativo delle operazioni di recupero.

In considerazione degli elenchi meramente esplicativi degli allegati

bisogna rifarsi alla definizione contenuta nella prima parte del punto 15 dell’art. 3 della Direttiva 2008/98/CE e del punto t) dell’art. 183 del Decreto Legislativo del 3 aprile 2006, n. 152,  per cui è recupero:

  • qualsiasi operazione il cui  principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere una particolare funzione
  • qualsiasi operazione il cui  principale risultato sia di preparare i rifiuti a svolgere un ruolo utile
    • all’interno dell’impianto o
    • nell’economia in generale.

In considerazione della definizione contenuta nella prima parte del punto 15 dell’art. 3 della Direttiva 2008/98/CE e del punto t) dell’art. 183 del Decreto Legislativo del 3 aprile 2006, n. 152 sono operazioni di recupero anche quelle per

  • la “preparazione per il riutilizzo”, definita dal punto 16 dell’art. 3 della Direttiva 2008/98/CE e dal punto q) dell’art. 183 del Decreto Legislativo del 3 aprile 2006, n. 152 come : “le operazioni di controllo, pulizia, smontaggio (smontaggio presente nel solo art. 183) e riparazione attraverso cui prodotti o componenti di prodotti diventati rifiuti sono preparati in modo da poter essere reimpiegati senza altro pretrattamento“;
  • il “riciclaggio”, definito dal punto 17dell’art. 3 della Direttiva 2008/98/CE e dal punto u) dell’art. 183 del Decreto Legislativo del 3 aprile 2006, n. 152 come : “qualsiasi operazione di recupero attraverso cui i rifiuti sono trattati per ottenere prodotti, materiali o sostanze da utilizzare per la loro funzione originaria o per altri fini. Include il trattamento di materiale organico ma non il  recupero di energia né il ritrattamento per ottenere materiali da utilizzare quali combustibili o in operazioni di riempimento;”
  • la “rigenerazione degli oli usati”, definita dal punto 18 dell’art. 3 della Direttiva 2008/98/CE e dal punto v) dell’art. 183 del Decreto Legislativo del 3 aprile 2006, n. 152 come : “qualsiasi operazione di riciclaggio che permetta di produrre oli di base mediante una raffinazione degli oli usati, che comporti in particolare la separazione dei contaminanti, dei prodotti di ossidazione e degli additivi contenuti in tali oli”.
Il punto 15-bis dell’art. 3 della Direttiva 2008/98/CE e del punto t-bis) dell’art. 183 del Decreto Legislativo del 3 aprile 2006, n. 152 definiscono «recupero di materia»: “qualsiasi operazione di recupero diversa dal recupero di energia e dal ritrattamento per ottenere materiali da utilizzare quali combustibili o altri mezzi per produrre energia. Esso comprende, tra l’altro, la preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio e il riempimento”.

L’art. 10 della Direttiva 2008/98/CE è dedicato al Recupero dei rifiuti e dispone che gli Stati membri devono  adottano le misure necessarie per garantire che i rifiuti siano oggetto di una preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio o altre operazioni di recupero a norma degli articoli 4 (Gerarchia dei rifiuti) e 13 (Protezione della salute umana e dell’ambiente).

L’art. 181 del Decreto Legislativo del 3 aprile 2006, n. 152 è dedicato alla Preparazione per il riutilizzo, riciclaggio e recupero dei rifiuti. Il primo comma dispone che:
“Nell’ambito delle rispettive competenze, il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, le Regioni, gli Enti di governo d’ambito territoriale ottimale, o, laddove questi non siano stati costituiti, i Comuni, adottano modalità autorizzative semplificate nonché le misure necessarie, comprese quelle relative alla realizzazione della raccolta differenziata, per promuovere la preparazione per il riutilizzo dei rifiuti, il riciclaggio o altre operazioni di recupero, in particolare incoraggiando lo sviluppo di reti di operatori per facilitare le operazioni di preparazione per il riutilizzo e riparazione, agevolando, ove compatibile con la corretta gestione dei rifiuti, il loro accesso ai rifiuti adatti allo scopo, detenuti dai sistemi o dalle infrastrutture di raccolta, sempre che tali operazioni non siano svolte da parte degli stessi sistemi o infrastrutture.”